第一节 公民网络参与公共政策过程的逻辑

引人眼球之处很难产生较大的影响。第二，时机尚未成熟。有些网络事件和网民参与虽然尚没有产生较大的反响，引发政府的关注。但并不是说这类网络参与必然会销声匿迹，可能是时机未到，事件处在休眠期。一旦在某些时候出现某个突发事件或其他原因会使其影响突然扩大，得到网民的迅速响应，引发大规模网络参与的兴起。

    （五）受阻型

    受阻型的网络参与是某一焦点事件发生后，公民网络参与积极，讨论热烈，形成了规模较大的网络民意。通过互联网的传播机制使得网络民意不断扩散和放大，产生了较为巨大的社会影响。而政府对于参与行为持否定态度，会采取如删帖子、封ID、关闭站点等管制措施对网络参与进行控制，为事件降温，使网民的参与行为受到巨大的阻碍，直至停止。这种类型中外围变量一般不会非常活跃，大众媒体和专家学者普遍失语。偶尔公开发出的少数评论和分析，一般是站在执政党的立场之上。在公民网络参与兴起的初期，由于某些政府和官员对网络参与认识不足，往往会打压限制公民网络参与行为，出现受阻型网络参与情况较多。而当前由于政府对网络参与的认识和应对能力的提高，这类网络参与出现得不多，极少数的一些影响社会安全稳定、与社会伦理道德相悖、受到境外敌对势力煽动或是直接将矛头指向国家政权的网络群体**件属于这种类型。

    （六）公敌型

    公敌型网络参与是指在某些特殊情况下，虽然网络上有一定的民意表达，对某一事件进行讨论，产生一定范围的影响，但是没有得到普遍的认同和支持。而政府对这类事件持坚决反对的态度。媒体、学者、公众人物等外围变量大多数采取不发声的态度，即便发表评论也是采取猛烈批判的态度。在得不到网络民意支持又遭到政府控制的情况下这类网络参与会成为全民公敌，成为众矢之的，很难存续。一般来说，这类参与是境内外的敌对分子企图利用互联网破坏我国社会稳定大局所策划的政治阴谋。他们通过操纵一小撮人在互联网上发表反动言论，制造混乱，蛊惑民心，背离了广大人民的利益，得不到公众的支持，必须依法追究其责任。

    三、“自下而上”与“自上而下”的参与机制

    根据核心变量的不同组合可以将公民网络参与公共政策过程划分为六种主要类型，而从动态的参与流程看又存在自下而上和自上而下两种参与机制。

    （一）自下而上的参与机制

    在自下而上的参与机制中，参与的发起主体是普通网民。互联网上形成了强大网络民意并沿着自下而上的路径对政策制定主体施加压力，试图对公共政策产生影响。在这种参与机制下，网络参与行为的发端一般是焦点事件的出现，在互联网上引发热烈讨论。通过网络大量评论、转帖的方式将信息在网络上迅速传递，形成一定的网络舆论。在这个节点，受网络参与核心变量和外围变量的影响，自下而上的网络参与会沿着两个不同的方向进一步发展，产生四种不同类型的网络参与。

    当网络参与能够吸引大众传媒、知识精英或社会组织的关注，媒体和学者大幅度的报道和评论会对网络舆论进行引导，促使网络民意的形成。较为稳定、统一的网络民意和某些政治精英的意图会对政策制定主体形成一定的压力，迫使其对事件进行回应，逐步产生了倒逼型和受阻型的网络参与。在倒逼型的参与中，政府会正面回应网络民意，对网民的质疑进行解释和说明，向公众披露事件真相和调查结论。随后，对事件本身进行进一步的研究和讨论，考虑是否建立政策议程，出台新的公共政策或对现行政策进行修改。当新的政策方案出现，公民网络参与的目标得以实现，达到了较好的网络参与效果，媒体报道和社会关注度逐步减少，网络参与就此停止。在受阻型的网络参与中，政府对于网络民意导向持否定态度，会采取一定的措施限制网络参与的继续进行，采取管制型手段压制民意，为事件降温，转移公众的注意视线，最终使网络参与终止，网络参与目标未能达成。

    在网络舆论形成后的另一个方向上，网络舆论没有引发大众传媒和知识精英的密切关注，形成网络民意，这种情况下会逐步发展成孤立型和公敌型的网络参与。在孤立型参与中，网络参与行为影响力较小，没有步入政府视线，网络参与会自动终止。在公敌型的参与中，小规模的网络舆论被政府掌握，政府认为其对社会安全稳定造成影响，会施加管制措施使网络参与被迫停止。

    （二）自上而下的参与机制

    与自下而上参与机制不同，一般来说自上而下的网络参与由政府发起，政府在网络参与过程中始终占据着主导作用，政府鼓励公民积极参与到政策制定过程中来，达到公共政策吸收民意的政策目标或是政府对公民自发的参与表示支持并积极引导，实现公民与政府的合作治理。按照公民网络参与类型的划分，高效型、低效型的网络参与大致遵循自上而下的参与机制。

    一般来说，自上而下的网络参与中政府会主动发布信息，出台某项公共政策或是针对某一公共政策征求广大网民的意见和建议，这客观上为公民提供了网络参与的机会。很多情况下主流媒体会跟进进行报道和宣传，扩大社会知名度和影响力，力求提升参与度，达到良好的参与效果。在这个阶段，根据公民参与度的高低产生了高效型和低效型两种不同的参与类型。高效型的参与中，网民参与积极性很高，这又分为两种情境：其中一种情境是公民向政策制定主体表达利益诉求，对公共政策提出各种意见和建议，作为政策制定主体的政府认真吸取公民的意见和建议，将合理化的建议采纳，对不能采纳的建议进行解释说明，以求完善政策方案；另一种情境是政府与公民在政策过程中展开合作，而政府主管部门对公民参与和官民合作表示支持和赞许，当这种合作利于政策执行绩效提升，实现更好的公共治理，达成公民网络参与目标。而在低效型的参与中，由于主客观的各种原因公民未能表现出对网络参与的积极性，公民参与范围过窄，参与度较低。虽然政府主动发起征集网络民意的活动，但没有得到公民的有效响应，网络参与流于形式，未能达到较好的参与效果，公民网络参与黯然收场。

    （三）两种参与机制的对比分析

    1.发起主体不同

    从发起主体来看，遵循自下而上参与机制的公民网络参与发起主体是普通网民或是社会知名人士等非政策制定主体。一般来说，某个突发事件或是社会热点问题的出现是引发网络参与的导火索。事件在互联网上引发关注，广大网民积极响应，信息在互联网中快速传递和扩散。有时候在为数众多的网民之中会出现若干资深网民或是社会知名人士充当意见领袖，对讨论和利益表达的方向进行引导，有意识地加大其对政府和公共政策的影响力。

    而自上而下的网络参与发起主体是政府即政策制定主体。公民在政府的引导下进行有序的网络参与。如现阶段很多公共政策需要经过公开征求意见的环节，政府多采取网络征求民意的方式，征询网民的意见和建议。政策制定主体会通过官方渠道如政府网站、电视新闻、报纸或公开发文等方式发布网络参与信息公告，希望广泛征求公众的意见和建议。

    2.参与目标不同

    网民自下而上的参与行为有确定的参与目标指向。根据事件的类型不同目标可能指向公共政策过程的不同阶段。有的指向公共政策议程设置，针对某一社会问题或现象呼吁政策制定部门出台、修改政策或是要求公安机关依法对某个公共问题进行治理；有的指向政策方案制定阶段，对政策方案提出疑问，对方案提出建议和意见，希望将民意纳入政策方案之中；有的指向公共政策执行，针对政府执法提出要求，希望规范执法行为，严格依法办事或是希望实现公民对政策执行的参与，与政府合作对公共事务进行治理；还有的仅仅要求政府做出回应，公布事件真相，回答对公众的质疑。

    与自下而上网络参与目标由网络民意确定不同，自上而下的网络参与目标由政府主导。一般情况下，政府在发布网络参与信息的时候会明确指出参与目标，多为广泛吸纳社会各界的意见建议，完善公共政策方案，促进公民参与社会公共事务等。但在现实的网络参与案例中，存在一些政府主导下的公民网络参与活动表面上以吸纳民意为行动目标，但实际上却仅仅在于履行公开征集民意的程序，在于是否存在公民参与的过程而不是参与效果。这是由于现阶段我国公共政策的出台和修改要经过民主程序成为趋势，而通过网络征集民意从形式上履行了程序民主的程序，使政策貌似获得了民意基础，增强其自身合法性，但坦率地说这样的公共政策方案民意含金量明显不足。

    3.持续时间不同

    自下而上的网络参与持续时间受到多方面因素的影响，长短差别较大。决定持续事件的最主要的因素是参与目标是否达成。而政策制定主体的态度是政策目标能否实现的关键。当政府主动或者被动的回应网络参与，对政策进行了调整，网络参与的目标得到一定程度的实现，网络参与行为会逐渐降温直至停止。当政府反对公民的网络参与，采取一定措施进行管制，网络参与受阻，网络参与行为也会停止，但是因为参与目标没有达成，参与行为被认为压制，在一定条件下同样或者类似的网络参与仍会发生。

    自上而下的网络参与有比较确定的参与持续时间，一般参与的发起主体会规定一定期限的参与时间，公民在此时间段内进行网络参与，随着时间节点的到来，参与就此停止。

    4.政府回应不同

    自下而上的网络参与必须得到政府的有效回应才能达到参与目标。政府的回应有可能是快速及时的，即便是面对网络民意的质疑政府也能够以包容、开放的心态进行回应，进而对公共政策做出调整，倒逼型网络参与就属于这种情况。政府的回应也有可能是迟缓的，不正面回应网络民意，甚至对民意进行压制，对网络施加管制。这种情况下网络参与会遇到阻力，除非政府态度有所变化，否则参与很可能无果而终，如受阻型、孤立型的参与。政府还有可能直接否定公民网络参与，认为这种参与行为危害社会稳定大局，对参与施加强硬的管制，如公敌型的参与。

    一般情况下，由于自上而下的网络参与是政府发起，政府会以制度化的形式回应、鼓励和支持公民的参与。政府通常会通过门户网站发布信息、领导人讲话或发布正式公告的方式对网络参与进行评论，汇总网民的意见建议，阐明政府的立场。政府对网民参与的及时回应有助于网民对于自身参与作用的认可，利于深化政府与民众的沟通与合作，扩大网络参与面，容易收到良好的参与效果。

    四、公民网络参与公共政策过程模型的修复与拓展

    本书的导论部分建构了公民网络参与公共政策过程模型，这一模型是对于公民网络参与公共政策过程的假设和预测。经过前文对公民网络参与公共政策过程若干代表性案例及政府应对的研究，抽象归纳出较为成功的公民网络参与公共政策过程各个阶段的一般模型，修复和拓展了导论中所建构的过程模型。需要指出的是，这一模型是笔者考察了有限的案例而得出，而网络参与发展日新月异，该模型是否能适合和解释其他案例，还有待进一步的考证。

    （一）公民网络参与公共政策议程模型

    公民网络参与公共政策议程模型说明的是公民网络参与成功影响政策议程的过程。一般来说，公民网络参与政策议程由网民发起，网络民意逐步传递给政府，政府在强大民意面前对公共政策做出调整，建立新的政策议程。因此该模型遵循自下而上的参与机制，大致属于前文划分的倒逼型参与。该类型网络参与主要路径是网络论坛、微博等容易在短时间内引发网民关注，较快形成网络民意的网络应用。

    具体来说，焦点事件的发生往往是网络参与的触发点。公共危机事件或是发生在互联网上，或是在互联网上首次披露，极短时间内引发网民热议，成为互联网关注的焦点。普通网民、媒体、专家学者、社会知名人士等网络参与主体纷纷发表看法，逐步形成网络民意，并向政府提出诉求。政府相关部门在网络民意乃至全社会舆论压力下正面对事件做出回应。此时，为了达到不同的目标，网民与政府部门往往开始了博弈过程。网民要求政府对事件合理处置，满足公民利益诉求，调整或出台公共政策，杜绝类似事件的重演。政府希望尽快缓和事件带来的不利影响，平息舆论。经过一次或多次的博弈和妥协，事件最终会得到解决。此时，舆论会渐渐平息，事件淡出互联网关注的焦点。而事件带来的后续影响是公民的呼吁事实上已经建立了公众议程，使政府开始进入政策酝酿期。经过一段时间的政策准备，在事件过后的某个时间，政府会出台针对解决该事件暴露出问题的公共政策。此时，公民网络参与政策议程的过程终结，实现了参与目标。

    （二）公民网络参与公共政策方案模型

    公民网络参与公共政策方案模型说明的是公民网络参与成功影响政策方案的过程。一般来说，选择中的政策方案公民网络参与由政府发起，得到广大网民的响应，对政策主体制定的公共政策草案提出意见和建议，政府收集并吸纳公民建议，进一步完善政策方案。因此该网络参与模型遵循自上而下参与机制，大致属于前文划分的高效型参与。公民网络参与公共政策方案的主要方式为政府将政策草案通常是某项政策的征求意见稿公布在政府的门户网站并公布网民参与方式，因此这类参与的主要路径是政府网站。

    具体来说，政府要出台某项公共政策，特别是与广大人民群众利益密切相关的政策前，需要对政策草案广泛征集民意。一般来说，政府将公共政策征求意见的公告在门户网站公布，经过新闻媒体的报道和舆论造势吸引广大网民对公共政策发表看法。意见征集过程中，媒体会邀请专家学者对政策本身及民意征集活动进行评论，进一步扩大征集活动的知名度。政府在征集中会不定时地向社会公布征集进展和网民的主要意见倾向，甚至对同一政策方案多次开展征集活动。社会意见和建议的收集和反馈过程可以看作政府与公民对政策方案的协商。征集结束后，政府对征集情况做出说明，指出政策草案的哪些方面需要修改，吸纳了哪些网民的意见。最终，经过进一步完善的政策方案出台发生效力，公民网络参与政策方案的过程终结，实现了影响政策方案的网络参与目标。

    （三）公民网络参与公共政策执行模型

    公民网络参与公共政策执行模型说明的是公民网络参与成功影响公共政策执行的过程。一般来说，公民网络参与政策执行肇始于政府某个或某些公共政策的公布。在政策执行过程中政府吸纳公民力量参与公共管理活动，达到了良好的治理效果。因此这种参与遵循自上而下的参与机制，大致属于前文中划分的高效型参与。目前来看，这类的网络参与不多，微博打拐案是为数不多的典型案例。主要的参与路径是具有强大的信息传递和扩散功能的微博，其他网络工具是否能成为公民网络参与政策执行的路径尚不得而知。

    具体来说，政府一个或一组政策的推出是公民网络参与政策执行的起点。政策出台后，网民自发地积极参与其中，与政策执行主体政府展开合作，共同从事社会公共管理活动。目前来看，由于没有执法权，网民在政策执行中承担的角色主要是提供信息，对政府的执行提供帮助。一般来说，网民与政府的合作先在小范围内进行，并逐步引发社会的关注。这时，政府主管部门会对这种官民合作表明立场。当得到官方支持，政府与网民的合作会进一步扩大，达到或是接近合作治理的理想公共管理模式。此时，公民网络参与政策执行的过程终止，参与目标实现。