第二节 公民网络参与公共政策过程的困境

    互联网在我国的发展不过20余年历史，如果以2003年“孙志刚事件”作为公民网络参与公共政策过程的起点，至今还不到10年。在这近10年的时间里，互联网以其独特的魅力推动了公民网络参与的壮大，使公民网络参与成为一股重要的政治力量频频登上政治舞台，改变公共政策的走向，将民意输送到政治运行体系中去，也为中国的民主政治发展添上了浓墨重彩的一笔。但是我们应该清醒地看到，网络不是万能的，公民网络参与这一新生事物还处于发展的起步阶段。如果现在就妄下结论，认为公民网络参与公共政策过程可以成为中国政策民主化甚至走向民主政治的必然路径无疑是盲目和不现实的。正如尼葛洛庞蒂所指出的：“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面”，以网络和网络技术为支撑的网络参与也不例外。这种新的参与方式“在最好的时候，它营造了一种良好的信息和思想交流的氛围和环境；在最坏的时候，它产生的是喋喋不休的妄语累积而成的一个巨大的信息垃圾场”。网络是一面双刃剑，正如狄更斯在《双城记》的开场白中写到：“那是最好的时代，那是最坏的时代；那是智慧的年头，那是愚昧的年头；那是信仰的时期，那是怀疑的时期；那是光明的季节，那是黑暗的季节；那是希望的春天，那是失望的冬天；我们全都在直奔天堂，我们全都在直奔相反的方向。”因此，我们必须在肯定网络参与的确具有其特殊的优势和功能，对政策民主起到了难以估量的巨大作用的同时应该看到现今网络参与公共政策的局限性和所面临的困境，只有客观认识目前网络参与的困难才能更有效的利用这一制度工具进一步推动政策民主化进程。本书归纳和总结了当前我国公民网络参与公共政策过程主要存在五方面困境。

    一、存在代表性结构失衡

    作为新型公民参与方式的网络参与面向全社会所有公民开放，实现了公民参与的无门槛准入。近年来，互联网在我国大部分地区特别是经济发展较为落后地区的普及率得到了大幅度提升。根据中国互联网信息中心的统计，2007年我国互联网普及率为16%，而截至2011年7月我国互联网普及率已经提升到36%。但是在现实中，并不是所有的公民都有平等的机会和能力实现网络参与。很多公民特别是弱势群体被数字鸿沟排除在网络参与门外，我们可以从几个统计学指标上看到网络参与在我国全体公民中存在明显的代表性结构失衡。

    年龄结构上，老龄人口比例过低。我国10岁至40岁年龄区间的网民占网民总数的80%，50岁以上的网民占7.2%，60岁以上的网民仅占2.4%。而根据2010年我国第六次人口普查数据显示，60岁以上人口数量占人口总数的13.26%，网民中老龄人口比例明显偏低。

    职业结构上，网民中学生群体占比最高，达到29.9%。党政机关事业单位中，领导干部占整体网民的1.7%，一般职员占2.4%。企业/公司中，高层管理人员占整体网民的0.8%，中层管理人员占4%，一般职员为10.9%。另外，专业技术人员占8.7%，制造业/生产性企业工人和商业/服务业职工分别占4.8%和3.6%，农民占5.3%，个体户/自由职业者占14.6%。可见，我国网民的最大多数是学生群体，其次是城市中各类工作人员，普通工人、农民占网民比例仅为4.8%和5.3%。

    城乡结构上，网民中农业人口比例偏低。截至2011年6月底，我国农村网民规模为1.31亿，占整体网民的27%，较2010年底增长4.9%。随着农村互联网接入条件不断改善，农村网络硬件设备更加完备，农村地区网民规模在持续增长。但由于我国城市化进程的加快，农村地区的人口大量向城市转移，使得农村网民规模增长相对不明显。而根据我国第六次人口普查，我国的农业人口占到人口总数的50.32%，可见网民中农业人口比例偏低。

    地区分布上，根据国内知名独立第三方数据统计分析服务提供商CNZZ发布的《中国互联网各地域网民的网页浏览量分析报告》显示，大陆地区位于互联网页浏览量前三位的省份是广东省、江苏省和浙江省，三省的网民占据了全国30%的网页浏览量。最后三位的省份为宁夏、青海和西藏。东中西部发展差异较大，数据差距显著。东部网民网页浏览量占到了全国网民网页浏览量的67%，超过了中西部网民数总和。

    由以上的数据不难看出，我国互联网使用者的代表性结构失衡严重，存在着巨大“数字鸿沟”。所谓“数字鸿沟”是指在信息时代因地域、收入、教育水准和种族等原因而形成的在数字化技术掌握和运用方面的差异，以及由此导致的不同群体在社会中面临的不平等现象。根据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年6月，中国网民规模达到4.85亿。根据第六次全国人口普查结果，截至2010年我国人口总数为13.39亿。可见我国网民已经超过人口总数的三分之一。但相对于全部人口规模来说，网民仍仅仅是其中的一小部分，因此，网络参与发出的仅仅是全体公民中一小部分公民的声音，况且由于网民自身的特殊性，并不具有抽样调查的样本特征。网民群体主要是来自城市中的年轻人，特别是东部较发达地区。而占我国人口相当比例的农村人口、老年人、中西部不发达地区人口只占我国网民的极少部分，受主客观条件的制约他们通过互联网表达利益诉求受到较多限制。根据中国互联网信息中心的调查，我国公民不上网的原因中因为“不懂电脑/网络”占47.9%，“没有电脑/上网设备”占13.2%。可见，数字鸿沟在互联网络高速发展的今天是现实存在的，并且可能进一步扩大社会的不平等，拉大信息富有者和信息贫困者之间的差距。目前我国的网络民意还只是代表了小部分人的意见，不能代表全部的民意。网络民意只代表了全体公民中一部分人的意愿，网络民意并不完全等同于民意。

    在公民网络参与公共政策过程中，“数字鸿沟”的存在会导致社会分裂为信息富人和信息穷人。由于互联网发展马太效应的存在，两部分的发展严重脱节，穷者越穷，富者越富，导致难以抹平的社会矛盾。信息富人可以有效地影响公共政策过程，而信息穷人则被排斥在主流社会之外，不能通过网络参与公共事务的管理和讨论，丧失了利用互联网参与公共决策的机会，处于政治的边缘。获取和支配信息的不平等导致了网络参与的不平等。这种不均衡的公民参与将加剧民主发展的不均衡，威胁到民主的繁荣和稳定。美国未来学家阿尔瓦·托夫勒尖锐地指出：“各个高技术国家的政府所面临的一种潜在可怕威胁来自于国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分，下层阶级和主流社会之间的鸿沟实际是随着新的传播系统的普及而扩大了，这条大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁到民主。”在我国现阶段国情下，农业经济、工业经济、知识经济多元并存，贫困人口占很大比重，教育科技相对落后，地区经济文化发展高度不平衡，网络参与的不平等会加剧社会分化程度。传统的参与途径如接触人大代表、参与听证会、信访等对信息穷人来说门槛更高，参与的困难更大。当他们的自身公民权利受到公权力的侵害时，由于缺乏制度化政治参与路径的保障，会产生极大的挫折感和焦虑感，感到被主流社会所排斥，进而引发集体上访等非理性政治参与行为，威胁社会秩序与稳定。

    二、滋生无序政治参与

    公民政治参与可以分为有序政治参与和无序政治参与。有序的政治参与是指公民和团体得到法律认可和保障的合法的、理性的、适度的、有节制的政治参与；无序的政治参与是指突破现有制度规范的政治参与行为或是合理但不合法的边缘型政治参与。在我国当前公民网络参与公共政策过程中的主流是有序的政治参与。网民以理智的心态通过互联网发表观点，对公共政策过程施加影响。但是，由于网络的开放性和虚拟性特征，互联网上也存在着大量无序政治参与行为。过度的自由必然带来权利的滥用，不受约束的自由参与则容易滑向无政府主义和民粹主义的泥淖。无序的网络政治参与使得网络可能成为“历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西”。现阶段无序的政治参与扰乱正常的网络秩序，对我国公共政策科学化、民主化带来消极影响，这主要表现为：

    第一，参与非法化。公民网络参与公共政策过程需要在宪法和法律的框架下进行，离开了宪法和法律，公民参与就无法得到有效的保障，也容易造成消极的社会影响。由于网络具有虚拟性的特征，网络行为主体的身份可以隐匿，这就使网络成为不受限制的自由世界，以“隐形人”身份进行政治参与可大大降低现实政治参与中的不安全感，增强了网络参与的不可控性。帕特里夏·华莱士指出：“一旦人们相信自己的行为不会被追到个人头上，他们就会变得不那么受社会习俗和戒律的约束。”一些个人和组织借网络参与之名在互联网上从事违法活动。有的人利用“黑客”技术破坏网站的正常秩序，在网页上添加非法内容，或是盗取网站信息资料，使网站正常运行受到影响；有的人非法取得个人网络信息，通过发送电子邮件等形式传播非法言论，煽动民众情绪，甚至将矛头指向政府和政治制度；还有的人与境外敌对势力相勾结，利用互联网进行串联，企图组织恐怖活动或政治阴谋。这些非法网络参与行为扭曲了公民网络参与的本义，极大地破坏了我国网络参与的正常秩序。正像埃瑟·戴森所说：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”

    第二，参与情绪化。互联网的有序政治参与应该是理智的、适度的参与。网络开放性特征为人们自由参与提供了保障，但当网上的参与行为脱离了理性思考和理智态度而表现为一种不负责任的情绪宣泄并在网上恶意散布，甚至企图在广大民众中煽动不满情绪，它就会给正常的网络秩序带来负面影响。互联网上任何信息的上传都是经由服务器直接完成的，这就导致网络上存在海量信息，而且信息来源不一，质量参差不齐。网络参与下的公民看似拥有众多的信息来源，但是由于信息数量庞大、真假难辨。在“你需要的是一杯水，可你面对的是海洋”的网络空间时，民众的目光可能会因太多的信息而变得迷离，民众的思想可能会因太多的声音而变得困惑，使得人们在进行网络参与时面对信息爆炸的局面而处于茫然无措的状态。人们在解读信息时，往往基于自己的立场和偏好选择性的吸收，进而得出并非完全准确的、带有情绪性的非理性结论。若干非理性结论，又会通过网络迅速传播扩大与夸张，汇集成一股极端的情绪化民意，通过网络形成舆论压力，对政府决策施加影响。而政府决策一旦为民众情绪所左右，就极可能产生不良的后果，从而损害国家利益、法律尊严和民众的根本利益，“就等于我们取消船长和高级船员，把一切船上的决定让乘客去作。这实质上等于暴民统治”。

    第三，参与过度化。众所周知，广泛的公民参与是政治民主的重要标志，但是世界各国政治发展的历史已经证明，当公民参与突破政治体系所能容纳的限度时参与的有效性就会削弱，甚至会动摇政治体系的合法性。美国著名政治学家亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书中提出了一个著名公式：“政治参与÷政治制度化＝政治动乱。”这个公式说明当一国政治制度化欠成熟时，失控的政治参与必然促生政治动乱。正如亨廷顿所说：“在缺少有适应能力的强有力政治制度的情况下，参与的扩大就意味着不安和暴力。”政治参与的扩大必须与整个社会的发展阶段、政治气候、政府控制能力、经济发展状况以及国际环境等外部条件相匹配。如果政治体系对民众的大规模政治参与缺乏有效的控制和规范，则必然导致政治动荡。我国“文化大革命”时期的全民政治参与就大大突破了政治体系可控的程度，导致了长达十年之久的动乱局面。将此公式延伸至网络参与，在我国当前网络规范制度尚未健全的情况下，公民过度的网络参与行为将引起网络的无政府状态，进而波及社会安全稳定。正如较早从事网络政治学研究的学者李永刚所说的那样：“人们有理由担心，在政府难以发挥作用的电子荒野上，亿万个网民亿万种声音，多数同意的民主原则被伤害后难以找到有效协调社会整体利益的手段，可能导致日益严重的无政府状态甚至是国家的崩溃。”

    三、瓦解主流意识形态

    当今社会意识形态安全是执政安全的重要组成部分，任何政治体系只有维护自己的意识形态安全，国家安全和社会稳定才有保证。在网络时代中，具有不同意识形态倾向的言论可以自由地在互联网上肆意传播，公民网络参与行为冲破了舆论的阀门，政府对意识形态的把握和控制变得比以往更为困难。网络正成为少数西方国家进行意识形态渗透的重要工具。有些思潮和言论带有明显的资本主义意识形态倾向，不符合我国社会价值观和国情，这些言论的大肆扩散易于煽动民众的不满情绪，对政府行为和公共政策产生消极影响。我们在庆贺言论自由通过互联网得以实现的同时，必须深刻认识到自由化的网络参与和网络表达有可能对主流意识形态造成毁灭性影响，颠覆我国传统价值取向，最终会威胁经济健康发展和社会安全稳定。

    首先，以美国为首的西方意识形态通过互联网入侵。纵观互联网的发展，一直打下了深刻的西方文化烙印，特别是受美国文化的主宰和控制。这种“西方中心”网络文化表现为“文化霸... -->>
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