第一节 公民网络参与公共政策过程的逻辑

    一、影响公民网络参与的若干变量

    通过上一章的分析可以看到公民网络参与公共政策过程中存在若干具有不同行动目标的行动者，这些行动者是直接、间接影响公共政策的变量，而这些变量共同形成了公民网络参与公共政策过程的政策网络，同时也决定了公民网络参与的方式、过程和最终的参与效果。这其中有些变量存在于大多数的公民网络参与公共政策过程案例中，对参与进程起到重要的决定性作用，主导着整个公民参与过程，如网络民意、政府态度，我们把这些变量叫做核心变量。还有一些变量偶尔出现在一些公民网络参与公共政策过程的案例中，也对参与进程起到了一定的作用，如政治精英、知识精英、大众传媒、民间组织等，我们把这些变量叫做外围变量。要特别指出的是，在某些事件中，某个外围变量可能会变得非常重要，成为事件的关键性要素，主导着事件的进程，成为该事件的核心变量。

    （一）核心变量

    1.网络民意

    网络民意是影响公民网络参与的重要变量之一。公民的网络参与行为，无论是对社会热点事件发表看法和评论，还是对政府制定的公共政策提出意见、建议，或者是通过互联网协助政府部门进行公共管理活动，公民都以不同的方式进行了网络民意的表达。有的时候公民个体的意见偏好借助网络的扩散和聚集效应形成了较为集中、统一的民意表达，对政府形成舆论压力，迫使政府对于公共事件做出回应，或是出台、修改、废止某项公共政策；有的时候公民以独立意见个体的形式直接向政府提出意见、建议，发表自己对公共政策的看法；有的时候对于某一热点问题网民意见产生激烈的冲突，在辩论和批判过程中进入政府视线，得到了政策制定部门的关注；还有的时候网络上的意见被大众传媒所捕捉，通过报纸、电视等中介传递给政府部门，对政策制定者的决策造成影响。无论是何种具体方式，网络民意一定是公民网络参与的前提和基础，公民的网络参与建立在网络意见表达之上，更具体地说，公民网络参与行为的主要方式就是公民意见和诉求的网络表达。

    2.政府态度

    虽然公民网络参与影响力越发凸显，但是必须承认的是现阶段政府部门仍是我国公共政策最主要的制定者和执行者。与网络民意相比，政府意志对于政策过程起到决定性作用。这主要有两方面原因：首先，公民积极的网络参与行为需要步入政府视线、得到政府回应才有转化为政策议程的可能。可以看到在很多时政类网络论坛中，每天充斥着各色各样的公共话题，这些话题中的大多数经过网民一段时间的讨论就会自动销声匿迹，没有得到政府的回应。这类话题中有的影响范围较小，或是属于突发的个别现象，不具备普遍意义，未产生较大的社会影响，没有形成巨大的网络舆论或是集中的网络民意，更没有传递给政策制定者。也有的情况是虽然政策制定部门从某种渠道收到了网络民意的信息，但是由于政策出台时机不恰当、政策方案不成熟等原因未能纳入政策议程。而公民的网络参与行为只有得到政府回应，政府做出相应的行政行为时才完成了整个参与过程，否则参与行为就会夭折，没有收到有效的参与效果。其次，政府对于某一公民网络参与事件的态度是参与效果的决定性因素。当政府对某一网络参与行为持肯定态度，认为其有利于社会发展和公共利益的实现，能够加强政民互动，体现人民当家做主的地位，则会以积极的姿态引导或是回应网络参与行为，这有助于产生良好的公民网络参与效果，公民与政府容易形成互动与合作的关系共同致力于社会公共问题的解决。例如政府主动通过网络征求公民对于某项政策的意见、建议，或是在微博打拐案例中政府部门对网民的网络参与行动给予迅速的回应和肯定，并随之建立配套机制予以大力度的支持，政府的积极作为成为产生良好参与效果的助推器。反之，如果政府对某些公民网络参与行为和网络民意持否定或不反对不支持的态度，政府会对网络参与行为置之不理，甚至通过自身的网络监管职能对网络民意进行管制和监督，大多数情况下网络参与就被扼杀在萌芽之中。

    （二）外围变量

    1.政治精英

    通过上文的分析可以看到我国政策制定过程是政府为主导的较为封闭的政策模式。而在我国当前的政治体制下，政府中的政府精英对于政策过程又起到决定性的作用。各级党和政府主要领导人的观点、看法和指令会直接影响或是改变政策过程。我国公共政策中人治色彩较浓的特征在网络时代依旧没有根本改变。因此，在很多情况下某些引起政府密切关注的网络热点事件首先是进入了政治精英个人的视野，政治精英的意图进而转化为政府意志，政府随之做出相应的公共决策行为。在很多案例中，我们可以看到政府主要领导与网民的在线交流互动，或是对某个网络热点事件进行回应、发表看法、做出指示，这往往成为事件的转折点。可以说政治精英的态度对于公民网络参与能否达到理想效果起到关键作用。遗憾的是由于我国政策制定过程，特别是决策环节不够公开透明，在某个公民网络参与案例中政治精英个人或是政治精英群体在多大程度上左右了政策进程我们很难进行具体的把握。但可以肯定的是，在公民网络参与中政治精英的个人因素起到了巨大的甚至是决定性的作用。在某些案例中可以认为政治精英已经作为核心变量影响公民网络参与公共政策过程的最终效果。

    2.知识精英

    作为知识精英的专家学者也是公民网络参与中经常出现的变量之一。在美国学者丹尼尔·贝尔看来，后工业社会是一个知识社会，其主要问题是要有足够的受过训练的具有专业技能的人才，“科学家、专业人员、技术人员和技术官员在社会的政治生活中起到主导作用”。在案例中我们看到专家中很多人本身就是政府政策制定的顾问，具有较强的话语权和影响力，能够直接或者间接地影响政策过程。有时候他们以独立的价值判断和专业的知识对公民网络参与发表看法，从学术的立场出发，还原事实真相，对事件进行中立的分析，对政府决策提出建议和意见，对政策过程发挥间接的影响。有时候他们又直接参与到影响政策过程的行动中来，积极发挥作用促成公民网络参与公共政策过程的实现。杜骏飞在研究专家学者在公共危机事件中起到的作用时将其行为划分为六种：议程发起型、议程导向型、议程介入型、议程附和型、议程交锋型和议程失语型。2003年发生的孙志刚事件，五名法学界知名教授便联合上书全国人大，最终促成了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。在微博打拐案例中，知名学者于建嵘建立了“随手拍照解救乞讨儿童”专题微博，产生了巨大的社会影响，引发了微博打拐行动的大规模兴起。在这些案例中知识精英的行为属于议程发起型或议程导向型，他们往往借助自身的影响力和与政策制定主体的关系对政策施加直接影响。无疑，政策制定主体对于附加知识精英关注和参与的网络参与行为会给予更多的关注。可以说，知识精英的支持是公民网络参与公共政策过程得以成功的催化剂和助推器。

    3.大众传媒

    大众传媒和媒体人也是影响公民网络参与的一个较为常见的变量。虽然网络这种新兴媒体在当今社会发展迅猛，大有超越传统大众传媒之势。但是报纸、电视、广播等传统大众传媒在对政策的影响力上是网络媒体不可比拟的。作为政府喉舌的官方媒体一方面可以直接与政治精英进行沟通，将传播于互联网上的意见传递给政策制定者；另一方面政策制定者也利用官方媒体传递政策信号或是对网络公民参与进行回应。在很多网络参与的案例中，我们可以看到媒体和媒体人的积极作用。事件首先在网络上传播，随后传统大众传媒介入，进行大规模的报道和采访，事件就会在社会上产生较大范围的影响，得到各方面关注，最重要的是媒体推动网络事件进入政府的视野。网络媒体与大众传媒共进推动事件进程成为很多网络参与案例的共性。相对于网络媒体，大众传媒报道观点更为深入、信息也更为翔实，更利于得到政策制定者的注意和认同。因此，大众传媒的协同跟进是网络公民参与公共政策的放大器。

    4.民间组织

    公民网络参与的兴盛离不开公民社会的土壤，而充分发育的公民社会以活跃着大量的民间组织为前提和特征。虽然我国目前的民间组织发展尚不充分，规模和影响力有限，像西方发达国家普遍存在的以独立性利益集团方式影响公共政策的方式并不多见，但是在一些案例中我们已经看到国内国际民间组织的身影，听到他们的声音。在涉及环保、教育、弱势群体保护等公益性的领域，民间组织积极投身到网络参与公共政策的行动中来。在微博打拐案例中，公益组织“壹基金”较早地加入到支持打拐的行列中来，并承诺给予经济上的资助。在“华南虎”事件中国际动物保护组织对虎照发表声明，质疑其真实性。虽然目前民间组织对于政策影响力尚不明显，但随着我国公民社会的不断发育，社团组织肯定会在代表民意、影响政策上承载着更多的功能，发挥更为重要的作用。

    5.社会知名人士

    公民网络参与事件经常得到社会知名人士的关注和支持。这类人士包括企业家、演艺明星、体育明星等。这类人在社会上有较高的知名度和声誉，在互联网上有较强的影响力和号召力，有的身上还兼具人大代表、政协委员的政治身份，这增加了其影响公共政策的合法性。热心于公共问题、为人民群众谋利益是他们的普遍特点。在微博打拐案例中，全国政协委员韩红、濮存昕积极参与微博打拐行动，并在全国政协会议上进行提案。“钓鱼执法”案例中，意见领袖韩寒通过个人博客将事件转发，吸引大量网民关注，促进了事件在网络的迅速传播。当前，知名人士在互联网上具有较高人气，特别是当他们开通博客、微博等网络工具，会吸引大量网民关注和支持。实际上他们具有成为网络意见领袖的条件，一旦他们对于网络事件做出反应，发表自己的意见，就会产生一呼百应的效果迅速将网络参与扩大，推动事件的深入发展。

    二、基于“网络民意—政府态度”的参与类型

    在公民网络参与公共政策过程中网络民意和政府态度是核心变量，两者的变化影响着公民网络参与的最终效果。政治精英、知识精英、大众传媒、民间组织、社会知名人士等外围变量则起到对事件进程进行催化、加速和放大的作用，与核心变量共同塑造了公民网络参与过程。为了更好地剖析公民网络参与公共政策过程的内在逻辑，本文根据网络民意的强弱和政府支持、默许或反对的态度，大致将公民网络参与公共政策过程划分为高效型、低效型、倒逼型、孤立型、受阻型和公敌型六种类型。

    （一）高效型

    高效型的参与是指网民对某一公共事件的网络参与积极性很强，民意表达热烈，在互联网上形成了占主导地位的网络民意并不断扩散，在全社会造成了广泛的影响。在高效型的参与中政府深刻介入网络事件，或是对网络民意和网民参与的行为表示支持和赞同，或是网络参与的发起主体就是政府本身，如公开征集民意。在这类网络参与中政府与网民具有一致或是相容的行动目标，在此基础上容易建立合作交流的良性互动关系，通过积极的对话和协商共同推进公共政策过程，达到公民参与社会公共事务的目的，促进公共利益的提升，实现或是接近所谓的善治。高效型的网络参与同时会吸引一些外围变量如媒体、学者、社会组织等的广泛关注，他们会积极参与其中。一方面他们对事件进行报道和评论，扩大其社会影响力，虽然会有些许的批判和建议，但总体上是肯定政府吸纳民意的姿态和公民对公共事务的积极参与；另一方面他们不仅仅停留在语言上，而是可能落实到自身行动中，成为公民网络参与的一份子，共同推动事件的进程。在本书研究的案例中，微博打拐、新拆迁条例意见征集等案例就是属于这种类型的网络参与。网民在政府的直接支持下对公共政策过程施加了积极的影响，整个参与过程较为顺利，取得了比较理想的效果。

    （二）低效型

    在低效型的网络参与中，政府采取积极支持的态度鼓励公民网络参与，在很多情况下网络参与的发起主体就是政府本身。而由于种种原因网民对此并不买账，参与度不高，民意表达不够强烈。在这种政府搭台网民不理的尴尬局面出现的情况下，难以取得较好的参与绩效便顺理成章。在低效型参与中外围变量也会出现，大众媒体会对参与活动展开报道，进行宣传造势。学者、公众人物等一般会对事件进行分析和评论，特别是会对于公民参与度提出质疑。很多政府主导的网上参与项目属于这类参与类型。出现低效型参与的原因主要有以下几种可能：第一，政府主观态度的假支持。虽然政府发起网络参与活动，但是实际上政府并不是真正想征集民意，而是迫于程序的例行公事，使网络参与流于形式主义，至于是否取得良好的效果对政府并不重要。例如北京治堵网络意见征集就是这种类型。第二，操作上的失误。这是指政府主观上的确有吸纳民意的愿望，但是在实际操作中由于工作安排上的失误导致没有吸引足够数量的网民，导致参与效果不佳。例如宣传力度不够、设置的参与时间过短、参与方式不明确或是较为繁琐等。第三，参与性质决定。某些政府发起的网络参与活动得不到公民广泛的响应是由网络参与本身的特性决定的。如与政策相关的利益群体过窄、政策方案涉及问题专业性太高等原因。如2011年国务院法制办发起的《气象设施和气象探测环境保护条例（征求意见稿）》网络意见征集由于具有过强的专业性在全国范围内仅仅吸引了69名网友参与。

    （三）倒逼型

    在倒逼型的参与中，某一事件在互联网上引起网民的热议，网民以极高的热情对事件发表看法、提出建议，较大范围的网络舆论和民意构成了一个公共舆论场从网络中向现实中蔓延。倒逼型网络参与虽然不是政府发起，但是政府对于公民的网络参与持默许态度，这就助长了公民网络参与的继续高涨。政府在强大网络民意的压力下一般会被迫做出一定的回应：或是表明政府态度，或是表示将持续发布最新信息，或是承诺将查清事实真相。在这种类型情况下，外围变量通常会变得极为活跃，与网民一起对政府施加影响。学者、媒体、公众人物和民间组织频频发表自己的看法，支持民意，而政治精英关键时刻的指示或是意见表示也会成为事件加速或者转折的关键点。在强大的网络民意推动下，政府被民意倒逼着以较为积极的姿态与民意对话、合作和协商，推动事件的进程，甚至促成公共政策的变化，达成较好的参与效果。倒逼型网络参与是最为经典与常见的网络参与方式，成为我国民众通过网络参与影响政府决策，实现公民参与的成功范式。从2003年的“孙志刚事件”，到近年来“最牛钉子户”事件、“钓鱼执法”事件、“邓玉娇”案件、“天价香烟”案件、“躲猫猫”事件、“华南虎”事件、“厦门PX”事件等轰动一时的网络公共事件都属于这种类型。

    （四）孤立型

    孤立型的网络参与是指在数量较小的网民范围内对某一公共问题进行讨论，但因为种种原因在互联网上没有形成大规模影响，一些网民对问题提出了自己的观点、看法，甚至对政府进行了偏好表达，但由于缺乏大范围网民的响应并没有得到政府的支持和回应。公民的参与行为是否传递给政府也无从知晓。一般情况下，在孤立型的网络参与中外围变量出现比较少，仅仅是网络上部分网民的众声喧哗，却曲高和寡，未能真正对公共政策施加影响。如各大时政类BBS上每天出现众多的议题引发网民小规模的讨论，但大多数问题也仅仅停留在版面讨论的层面，没有产生更大范围的影响。这可能由于两方面原因造成：第一，话题本身的原因。某些话题由于影响面小、不具有代表性等原因没有引发热烈的讨论和转载。或是类似话题已经在社会上得到了较为充分的重视，不具备轰动效应。如互联网上存在大量关于医疗、教育、住房等民生问题的讨论，如果事件没有特别吸引人眼... -->>
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