第三节 公民网络参与公共政策过程的优化选择

中信息的自由性、开放性、匿名性、扩散性等特征决定了网络法制建设与现实社会的不同。因此，在网络立法活动中，必须尊重网络发展的规律，把握网络的基本属性，才能使法律真正发挥其功能。第二，保障与监管并行原则。网络立法的主要目的有两个：其一是对保障公民合法的网络参与行为，其二是对公民网络参与进行监管，维护正常的网络秩序。我国以往涉及互联网的法律法规监管色彩浓厚，出于网络监管和舆论监管的需要对网络参与行为设定了种种限制。但我们必须清楚地看到监管只是网络立法的一方面功能，保障公民合法的网络参与也是网络参与立法的重要功能之一。因此，在网络参与立法中要兼顾保障与监管，切实维护公民网络参与的权利。只有权利能得到有效的保障，才能调动公民网络参与的积极性。第三，可行性原则。网络参与立法要立足于我国现阶段国情，充分考虑执法中的可行性问题。如果执法的可行性很低，再好的法律也只是一纸空文。对网络参与立法的设计，既不能落后于我国目前信息化和民主化发展的需求，也不能过于超前，照搬发达国家网络政策法规的模式，与现阶段国家民主政治整体发展相背离。在立法中，要突出当前网络参与的特点，满足公民网络参与的需要，要特别关注法律的可行性。只有在现实中易于操作的法律，才能真正发挥其作用。一方面网络参与立法中要注意协调政府中各个部门的权限，避免多头管理；另一方面要遵循互联网自身发展的规律，使法律能够适应网络的迅速发展，避免朝令夕改。第四，可协调性原则。网络参与立法是整个国家法律体系的有机组成部分。与经济、科技、文化等其他领域的国家政策法律保持着密切关系，同时它又是不同类型、不同调整领域的国家政策法规的集合体。因此在设计网络参与立法时，应该充分考虑其协调性，使网络参与政策法规与上一级或下一级互联网治理法律取得协调一致，与经济、科技、文化等法规中涉及互联网治理的内容相协调一致，避免多头治理和政策法规的矛盾冲突。

    （二）网络参与立法建议：保护公民网络言论自由

    1.网络言论自由是公民的基本权利

    言论自由，又称表达自由，即按照自己的意愿自由发表言论及听取他人陈述意见的权利。马克思曾指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款中这样界定了言论自由：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”言论自由在世界各国宪法当中有着非常广泛的规定，美国宪法修正案第一条规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”这里关于言论自由的规定是一种消极的自由，它主要是限制国会的立法权，而且限于联邦政府。法国《人权宣言》则从积极自由的角度来肯定言论自由的重要性，其中该宣言第十条规定：“意见的发表只要不扰乱法律所规定的公共秩序，任何人都不得因其意见、甚至信教的意见而遭受干涉。”第十一条又规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由承担责任。”

    我国《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”为了保护公民对国家机关和国家工作人员的监督权，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。从以上法律条文可以看出，言论自由是公民的一项基本权利，宪法对保护公民言论自由权给予了明确规定，宪法同时赋予了公民监督国家机关和国家工作人员的权利。

    在互联网兴起之前，公民的言论自由除了可以依靠语言、身体姿势（包括暗示）来实现之外，还可以运用报纸、广播、电视、书籍、电报、电话等传播媒介进行实现，由此也衍生了以言论自由作为基础的各种新闻传播权利，包括新闻自由、出版自由、广播电视传播权等等。从20世纪后期开始，计算机和信息技术的发展给人类带来极大便利的同时也改变了传统的政治生活，引发了一系列新的问题。在当今的网络时代需要对公民言论自由权进行重新审视，我们不禁要问：互联网上的言论是否应该受到保护？互联网虽然没有带来全新的表达自由的问题，但会使传统的表达自由理论中的问题变得更加尖锐，变得更加突出。我们认为，网络言论应该属于言论自由的保护范围。首先，从网络媒体性质看，互联网是书本、报纸、广播、电视等媒体之后传播信息和交换思想的一个新的媒介。出现在互联网的文字，影像图、声音都是人们思想、议论和观点的反应。这与出现在传统媒介上的言论没有本质区别，应该受到法律的保护。其次，从世界通行规则上看，《公民权利和政治权利国际公约》规定：“人人有自由发表意见的权利……不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”可见，一切关于人类的思想、观点、意见和议论的载体，都应该属于公约言论自由保护的范围，作为新型媒体的网络也应该不例外。

    2.准确界定网络言论自由的保护范围

    不可否认，互联网由于其自身开放性、匿名性的特征，网上言论一定程度上突破了传统言论自由的限制。为了维护互联网秩序，保护公民的权益，公民在互联网上行使言论自由的同时，也必须遵守一定的法律限制，言论自由必须要体现个人利益与公共利益之间的协调和平衡。这在学术界已经得到了普遍认可。保护公民网络言论自由的核心问题是互联网上哪些言论应该得到保护，哪些言论不在保护的范围内，限制网络言论的法律界限在哪里？

    对此，美国著名的言论自由理论家亚历山大·米克尔约翰认为，公民的言论，应当分为公言论领域与私言论领域进行区别对待。在私言论领域，公民对政治自由之外的问题的讨论，言论自由必须加以限制，但是，在公言论领域，公民对政治问题的讨论，言论自由不应当加以限制。《世界人权宣言》第十二条规定：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉，他的荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三款规定言论自由得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：1尊重他人的权利或名誉；2保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。在美国的司法实践中，对于言论自由到底应当保护什么一直争论不休。美国最高法院在审查有关言论自由的案件时也没有明确地给予言论自由一个全面和准确的定义，只是形成了一些保护言论自由的司法原则。这些原则中最主要的是由美国最高法院**官霍姆斯在“申克诉合众国案”中所创设的“明显而现实的危险原则”。该原则的主旨是，除非某种言论给公共利益造成了迫在眉睫的、即刻而明显的危险以致必须立刻采取措施以保护公共秩序，否则不得限制言论自由。由此可见，他人的公民权利和社会公共利益是法律限制公民言论自由的关键因素。总之，包括网络言论在内的言论自由权是公民的基本人权之一，必须得到法律的保护。但像其他人权一样，如果言论自由侵犯到他人的自由或破坏了社会的良好风气和道德准则，那么代表人民的政府理应制定相关法规予以限制。

    三、塑造公民网络参与伦理道德

    伦理文化是以道德生活为基础的一种文化形态，依赖于道德主体的自觉活动。康德曾深入研究了道德所以成立的条件，其中之一就是意志自律。他认为：“自律就是道德的基础。”在网络社会，虚拟身份的网民成为道德主体与自我意志的支配者。与现实社会相似，网络社会也会产生一系列的伦理问题，需要道德约束。但网络空间出现了包括信息、知识、情感在内的崭新的生存环境。网络社会人们的交往和伦理关系主要是间接的、多元的和符号化的，超越了传统社会的限制，这就决定了网络道德与传统社会的道德有着较大差异。首先，道德主体身份存在差异。现实社会道德主体身份确认简单而直观，由于网络虚拟性的特点，网络社会中交往者往往带着面具，网络道德主体身份确认具有一定的复杂性。其次，道德约束力存在差异。与传统道德意识相比，网络道德意识更加淡漠。人性更加趋于自然而本真，人的心灵得到最大限度的释放和自由，这就要求具有更强的自律性。第三，道德环境存在差异。中国传统社会是“熟人社会”。依靠熟人和社会舆论的监督，道德体系得到较好的维护。但网络社会中人与人摆脱了复杂的关系，以虚拟的身份交往，在陌生人的社会中人更可能表现出“本我”的一面。但这并不是说网络社会中道德的力量就是软弱无力的。相反，倡导网络参与道德伦理是引导和规范公民网络参与行为的有效措施。首先，现实生活中伦理道德时刻规范和制约着人们的行为。在网络社会中虽然存在着道德控制弱化的客观因素，但由于网络行为主体是现实社会行为主体的虚拟化，伦理道德对公民的网络行为仍然具有一定的约束力。只要公民在现实中在一定程度上对道德规范认可并遵守，在网络中道德规范仍然会发生作用。其次，从治理效果看，法律、制度的约束存在滞后，往往是不当行为发生后才能发挥作用。而道德规范的控制和约束作用是通过行为主体自觉完成的，可以防患于未然，从根源上消除网络参与失范行为。

    （一）倡导网络参与道德自律

    建立和完善公民网络参与的法律和制度是促进网络参与发展的有效工具，然而由于互联网开放性、匿名性的特点，保障网络参与健康、有序发展从根本上说需要道德自律。我国网络参与的发展总体上是健康向上的，但是也存在着突出的问题，如网络谣言掩盖事实真相，误导大众，混淆视听；人肉搜索盛行，侵犯公民**权；网络水军制造虚假新闻，煽动舆论，制造混乱，更甚者利用网络聚众闹事等。互联网上出现的种种无序和非理性的参与行为很多都是由于网民越过了道德的底限所造成。作为网络治理的一个重要方面，政府需要承担倡导网络道德自律的责任。“少干预，重自律”已经成为当前国际网络管理的一个共同思路。如美国计算机伦理协会制定了计算机伦理“十戒”。日本互联网服务提供商团体“电信服务协会”公布了自主制定的《电子网络运行中的伦理纲领》、《关于电子网络事业中有关伦理的自主指针》等自律性准则，要求互联网服务供应商签订禁止在网上传播违法、有害信息的条款。英国于1996年成立了网络行业自律组织网络观察基金会，目的是解决日益严重的网络违法犯罪问题。2001年，中国互联网协会成立，它是由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商等70多家单位共同发起成立的互联网行业组织。2002年3月，中国互联网协会发布了《中国互联网行业自律公约》，2006年4月发布了《文明上网自律公约》，号召互联网从业者和广大网民从自身做起，在以积极态度促进互联网健康发展的同时，承担起应负的社会责任，始终把国家和公众利益放在首位，坚持文明办网，文明上网。

    近年来我国政府持续开展整治互联网低俗之风活动，查处和关闭了大量非法网站，号召网民文明上网，有效地净化了网络环境。目前，政府应该加大力气倡导网络道德自律，营造健康积极的网络环境，使网络道德植入人心。首先，要主动占领网络阵地。主流媒体下属的门户网站、论坛等应该在构建网络道德体系中发挥带头作用，积极引导互联网行业从业者和广大网民加强网络公德和自律。可以通过签署自律协议、举办大型网民签名活动等形式在全社会营造网络道德自律氛围。其次，要多方位开展网络道德教育。政府文化部门、教育部门、信息部门和社会组织应该利用电视、广播、网络等各种手段宣传网络文明建设。由于互联网开放自由的特性，关键要进行“慎独”教育，即在没有任何外在监督和控制之下也能遵从法律规范和道德准则；基层政府工作人员和社区志愿者应该深入社会和乡村广泛宣传网络文明建设，在公众中形成网络道德的舆论声势；学校要有针对性地在思想政治教育和计算机信息技术教学中开设网络道德内容教育，让学生从小养成文明上网的习惯，培养高度的网络道德意识和在互联网上鉴别是非的能力。

    （二）培育公民网络参与精神

    公民是网络参与的主体，公民参与积极性能否充分发挥是网络参与能否不断发展进步的关键。新公共服务理论认为政府要促进公民参与社区和公共事务。“鼓励公民参与是公务员角色的一个必不可少的要素。”公共行政官员“不仅要始终关注普通公民的需要，而且还要努力地使不活跃的公民活跃起来。”我们认为促进公民网络参与持续健康发展需要培育三种公民参与精神：首先，培育公民主动参与精神。网络参与本质上是公民自主自愿的行为。如果不调动公民的参与热情，就难以得到良好的参与效果。目前大多数网民的网络参与仍仅限于浏览和获取政务信息，不难发现在时政论坛、政治博客和政府网站中潜水者大大多于主动发言者，导致“沉默的螺旋”效应出现。政府要积极创造、广泛宣传网络参与的方式和途径，为公民网络参与提供便利，引导公民树立政治参与主体意识，调动公民的参与热情，在全社会倡导网络参政、议政、问政的社会氛围。其次，培育公民理性参与精神。现阶段，非理性网络参与是扰乱网络秩序的主要因素之一。要培育理性参与精神，倡导公民认真对待、慎重行使自身的网络参与权利，以成熟和负责任的心态进行网络参与，营造网络参与言之有责的舆论氛围和行动准则。第三，培育公民依法参与精神。网络社会不是没有限制的自由王国，我国已经出台了较为完备的互联网法律法规。要大力倡导公民依法进行网络参与，政府应该宣传、普及、解释互联网相关法律，让公民意识到在享受网络参与和言论自由权利的同时要依法履行相应的义务，违法需要承担相应责任。在虚拟世界中，网民要严格规范自身行为，在法律法规的框架内行使权利。

    （三）建构网络时代行政伦理

    治理理论认为现代社会政府角色发生了根本的改变，政府从管理者的身份转变为服务者。在公共事务治理的过程中，政府要与社会和公民进行合作，实现共治与善治。治理互联网这个虚拟社会更需要政府与公民的合作。在政府应对公民网络参与的早期，政府以管制者的身份对网络参与进行控制和监管，并未收到良好的效果。而当政府以合作的姿态引导而不是压制网络参与时，网络参与的积极作用开始彰显。我们认为，我国政府对网络参与的控制背后映射出的是管制型行政伦理。很多政府官员的传统思维是公民在网络上对于公共政策发表的言论特别是批评意见是对政府权威的挑战和藐视，会危害社会稳定，必须严格加以审查、限制和监视。必须彻底改变治理公民网络参与中管制型的行政伦理，树立宽容协商的行政伦理。首先，要认识到绝大多数公民网络参与的初衷是改进我国公共管理水平，维护公民自身合法权利，而不是与政府作对，危害社会稳定。因此要以鼓励和引导的心态面对公民网络参与行为，要为公民积极创造机会和便利条件实现网络参与，而不应该人为地设置各种阻碍。其次，要以宽容的心态面对公民网络参与。公民网络参与的目标是影响公共政策，公民网络上发表的言论很多是对政府工作提出的意见、建议甚至批评。这其中不乏一些对政府工作的误解和误读。政府要以包容的心态面对网上的批评，要有容纳意见的雅量，这样公民才能消除顾虑，畅所欲言，提出更多建设性的意见。第三，政府要树立与公民的协商意识。政府要顺应时代发展，彻底改变传统官本位的思维定势，树立公共事务与民共议的协商精神。只有政府放低姿态，通过开放的决策方式与公民进行平等对话和协商，才能真正吸纳公民的意见，公民网络参与行为才能产生实际的效果。