第一节 公民网络参与的双重效应

bsp;   对于中国这样各地区发展不平衡、公共决策越发复杂化的国家来说，政策信息就更显得格外重要。传统的信息采集和处理方式以政府为主导，信息收集不全面，信息高度垄断在政府手中，公众与政府间信息不对称。在这种情况下，公共政策效率不高，难以满足公众的需求。**总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上提出，“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点”，要求“问政于民、问需于民、问计于民”。公共决策要尊重民意、汇集民智、切实体现公共的意志、愿望和利益。这就要求政府在公共决策尤其是做出重大决策时，要充分体察民情社意，广泛地收集舆情信息，科学谨慎地甄别信息。我国政府主导下的信息收集主要依靠各级人大代表、政府中负责社会舆情的部门和各级各类传统大众传媒等，而它们多多少少受到行政系统的制约和影响，同时缺乏可靠的制度保障，主要发挥着“上情下达”的功能，“下情上达”功能则难以有效实现。而通过公民网络参与可以向政府提供来自民众“原汁原味”的真实想法和利益诉求，以最方便、快捷、廉价的方式为各级政府决策提供海量的政策信息，促进决策效率的提升。党和国家领导人、各省市主要负责人曾多次与网友在线交流，中央和地方有关部门工作人员每天也会从网上搜集重要信息，以供领导人参考。这些政府实践说明在信息化时代，网络民意已成为政府政策制定的必要信息来源。

    （二）公民网络参与扩大公共政策议程来源

    政策议程设置是公共政策过程的首要阶段。一个完整的政策过程需要经历公众议程和政府议程两个阶段，经过公民对于公共问题的讨论，进行利益表达，进而向政府提出解决问题的意见和建议。但在实际的政策体系运行中，公众议程的设立环节较为薄弱。美国公共政策学者琼斯和马休斯从政府和私人两种政策主体出发，将提出公共政策问题的方式区分为私人主动、政府主动、两者都主动、两者都不主动四类。他们认为，一般来说在政策过程中，公民总是消极的、被动的政策遵从者，传统的媒体在很大程度上也只是政策寻求合法性的工具。特别是在精英决策模型中，公民常常被看作淡漠无知、自私消极的乌合之众，他们组织上缺乏严密性，政治上缺乏自觉性，也不能表达自己的利益和要求，因而公共决策所反映的只是精英集团的价值观念和价值偏好。

    互联网的出现为建立更为完善的公众议程形成机制提供了良好契机，网络参与和网络民意有效地加速了公众议程上升为政府议程的步伐。公民通过BBS、博客、微博等网络工具对各类社会问题进行充分自由的讨论，形成较为明确的网络民意和公众意见，进而对政府施加压力，影响政策议程设定。2003年孙志刚事件可以认为是公民网络参与政策议程设置的开端，如果没有网民的积极参与、网络舆论的巨大压力，就不会引起媒体、学者和政府的重视，更不会废止了实施21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，制定和颁布更科学的公共政策——《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理条例》。2007年，山西“黑砖窑”事件在网络上曝光后，引发了规模空前的网络抗议狂潮，直接影响了山西省政府制定颁发《加强和改进农村用工劳动管理》、《社会治安和暂住人口管理》等多个公共政策的出台。上海“钓鱼执法”案中，正是互联网上对于事件的广泛关注和深入讨论，促使上海市政府出台了若干政策规范执法人员执法行为。在网络信息社会，公民网络参与已经成为公共政策议程的重要来源，深刻地影响着政府议程的设定方式，迫使公共政策制定者考虑民众需要，将公民的呼声纳入政府政策制定中来，使公共政策从政策黑箱走向公众视野，真正贴近公民，满足公民的需要和诉求。

    （三）公民网络参与增强公共政策方案理性

    当前我国公共政策制定的难度在不断加大。从国际上看，世界经济一体化趋势凸显，一国的经济政治决策会对全球产生深刻的影响；从国内上看，我国社会发展处于转型期，各类经济社会新问题新情况不断涌现，这对政府决策的科学性提出了巨大的挑战。环境问题、经济问题、社会问题、能源问题等越来越多亟待解决的困难压在了政策制定主体政府肩上。由于信息和理性的有限，沉重的决策负担靠传统的行政决策方式是难以应付的，只有通过广泛的公民参与来分担，才能保证决策的科学性，以适应社会发展的需要。正如未来学家托夫勒指出：“沉重的决策担子，最后将不得不通过较广泛的民主参政来分担解决。……否则政治制度无法维持。”面对当今纷繁复杂的公共事务，政府需要尽可能地应用理性决策实现更好的公共治理。公共选择理论认为，在政府中作决定的人与任何其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这里的人一样会犯错误。公民通过网络参与公共决策过程，可以弥补政府理性能力的不足，优化政策方案，增强公共决策理性。

    政府在政策制定中需要纳入公民理性，征求公民的意见和建议，采取的办法是释放决策气球。决策气球是指“在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策”。近年来，我们看到越来越多的公共政策，特别是与老百姓切身利益紧密相关的政策出台前都要公开向社会征求意见和建议，这其中网络意见征询占了很大的比重。相关部门认真听取公众意见，鼓励公民积极参与公共决策制定过程，将“谋”与“断”两个过程适当分离，通过释放“决策气球”的方式增加政策的透明度和民意基础。在众多公民网络参与的案例中，我们可以看到网民对政府的政策提出了很多合理化的意见和建议，其中很多重要内容就是政策制定者所忽略的。公民理性通过网络参与弥补了政府理性的不足，避免了决策失误，使公共政策方案得到进一步的优化。

    （四）公民网络参与提升公共政策执行效果

    科学的公共政策方案要变成现实，有赖于有效的政策执行。公共政策的执行常常需要施政者与目标对象之间的密切合作，如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。公民参与政策制定将提高其对政策的认同感和支持度，这也意味着便利了公共政策的执行。在传统的公共政策执行过程中，由于缺乏有效的公民参与平台，保证信息的开放、透明，政策制定者的行为往往是在暗箱、黑幕中完成的，从而滋生了官员公共权力的滥用，最终导致公共政策执行不到位，甚至导致公共政策的失灵。而公民网络参与公共政策过程不但为普通民众了解公共政策的执行情况提供一个便捷有效的平台，使公共政策的执行由隐蔽、神秘走向开放、透明，而且将公民作为政策执行主体纳入政策过程，实现了公民与政府的合作共治，提升政策执行效果。

    首先，公民网络参与公共政策过程打破了官僚机构对于政策执行的垄断。阿尔蒙德曾指出：“我们时常强调，大多数政治部门和机构都执行着好几种功能，而官僚机构几乎是单独执行着一项关键性的职能——在各种情况下实施法律、法规和规章。从某种意义上说，官僚垄断了政治体系的输出方面。”公民网络参与政策执行打破了政策执行主体单一化的局面，优化了权力配置，将公民力量整合进政策执行过程，降低执行成本。其次，公民网络参与公共政策过程加强了公民与政府的沟通与协作，消除彼此的误会，减少政策执行阻力。在交流合作的过程中政策信息得以向公众传播，改变了传统政府对政策信息的垄断，利于公民对政策的接受和认同，降低执行中遇到的阻力。通过公民的网络参与，政府可以在第一时间得到政策执行的情况反馈信息，便于其对政策及时调整和改变。第三，公民网络参与公共政策过程利于政策执行的评估反馈。在我国政策执行环节比较薄弱，往往出现政策执行走样，“上有政策，下有对策”。政治体系可以通过互联网直接了解民众对于公共政策的认同度、接受度如何，让公民对公共政策进行评估，并尽早对政策施行后可能产生的结果和影响进行改进修正，使公共决策更加符合民意。

    （五）公民网络参与监督政府权力运行

    邓小平同志曾指出：“要有群众监督，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”党的**明确要求要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。网络监督已经成为民主政治健康发展的有利保障，大大强化了社会监督的效力。使我国社会结构出现从“全景监狱”向“共景监狱”的根本性转变。在“全景监狱”结构中处于社会权力顶端的政府能随时观察到公民的一举一动，而普通民众却无法对政府进行有效监督；而在“共景监狱”的结构中，社会呈公共广场式状态，社会民众的弱势地位得到了改变，获得了对政府实时、自由的监督权，政府的行为时刻曝光在公众的视线之内，政府的权威得到了削弱。

    根据新华网和人民网网上调查显示，参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，93.3%的网民选择网络曝光。网络监督已经成为畅达民意、维护权益、鞭挞**便捷而有效的手段。与传统的立法监督、司法监督、行政监督相比，网络监督具有其自身独特的优势。传统条件下对公共权力的监督往往需要借助一定的中介组织才能实现，如果以个体的形式进行监督，往往效果不大，难以引起相关部门的重视。另外，传统条件下包括政治成本、经济成本、时间成本、安全成本在内的监督成本较高，难度较大。长期以来，民众为了行使正常的监督权利而失去职务、失去工作甚至付出生命代价的不乏其人。而网络的虚拟性使得民众可以进行大胆地揭露和批评而不用担心监督对象的报复，网络的自主性特征也使得民众可以在任何时间、任何地点对任何对象和行为实施监督。近年来，网络监督一呼百应，网络舆论的风起云涌就充分证明，当监督成本大大降低时，民众参与监督的积极性得到了极大的提高。

    在公民网络参与的案例中，有很多的政策目标是指向惩治党员干部队伍中的**分子。互联网上存在着海量的信息，这为各级纪检监察以及司法部门提供了丰富的直接的反**线索。通过互联网的揭发、举报和搜索为查处**案件提供了帮助。中央党校教授、著名反腐专家林喆曾说：“正常举报渠道不通畅，才使网络反腐变得有生命力。随着互联网的普及，因其传播便捷、覆盖面极广和成本较低，已成为民众参与廉政建设的一种途径。从性质上看，网络反腐已成为公民实现参政权的重要形式。”网络监督成为群众监督和舆论监督的重要组成和最佳结合点。网络监督突破了时空的界限，扩展了社会监督的对象和范围，扩宽了社会监督的广度和深度，呈现出了蓬勃的生命力。网络的放大效应使得被监督者的行为暴露于众目睽睽之下，并迅速在互联网和全社会加以传播，使得**分子无处藏身。在网络中，通过信息的扩散机制，公民监督的触角便可以触及到政府工作和公务员行为的每一个细节当中，对政府的行为进行全程及远程的监督。从林嘉祥案到周久耕案，网络参与直接指向官员权力滥用和**堕落的问题，所形成的网络言论犀利尖锐，影响大，波及面广，直接推动了事件的合理处置。近年来发生的诸多案例表明，公民网络参与可以揭发党员干部中的丑恶现象和**分子，可以揭开事件的真相，网络监督对于打击**分子，净化干部队伍，发挥了至关重要的作用。网民参与的普遍性和不受控制性，使得网络监督无时不在，无处不在，俨然张开了一张群众监督的“天网”，对**分子形成了强大的震慑作用。网络反腐也逐渐成为党政机关实行廉政建设的重要政策工具。全国各级纪检监察机关运用现代通信、网络技术，相继开通举报网站，开辟了信访举报新渠道，对反**工作的深入开展起到了巨大的推动作用。

    （六）公民网络参与形成新型政治文化

    近几年公民对网络参与表现出了极大的热情。每年两会期间，大量网民通过网络向“两会”以及全国人大代表和政协委员献言建策。2009年人民网强国论坛推出“E两会”专栏，吸引了大量的政协委员、人大代表和普通网民的参与。网上议政、网络问政已经成为我国公民网络生活的主要方式之一。社会热点事件在网络上频频曝光，很多网民对事件全过程密切关注，并参与到信息的传递与扩散过程中去。公民网络参与极大的激发了公民民主意识和政治参与热情，对形成民主参与型政治文化发挥了重要作用。

    一方面，网络参与增强了公民的政治绩效感。所谓政治绩效感是民众能够影响政治家与政治秩序的感觉。一般地说，民众的政治绩效感越强，他就越倾向于参与政治生活。许多通过网络参与成功维权或是实现参与目标的案例表明，公民能够在虚拟的网络空间表达自己的见解，并对现实的政治生活产生影响，提高了民众的政治绩效感。在传统的政治参与中，民众的参与行为对政治产生影响往往必须借助一定的组织才能实现。个体公民的声音难以直接传达到政治体系的高层，更不用说对政治活动产生影响了。如果脱离组织进行政治参与，往往被视为非法参与，参与的代价将相当沉重，政治参与绩效感的缺失和不安全感，往往造成民众的参与冷漠。而网络使民众千百年来梦寐以求的直接民主有了实现的可能性。民众可以通过网络参与国家的政治生活、了解政策信息，公众可以站在自己的立场来参与政治，特别是对涉及自身利益的政治行为和公共政策做出反应，政府会对公众的反应给予及时的回应，从而完成了一个完整的信息自下而上的传递—接收—反馈的过程。

    另一方面，网络参与培养了公民独立自觉的政治人格。民主社会需要培育民主精神，民主精神要求公民有独立的政治人格。独立的政治人格强调公民具有独立的政治思考和政治行为能力，无论是在政治关系还是社会关系上都不存在人身依附关系，自主、自觉地进行政治参与，维护个人正当的权利和利益。在公民网络参与的过程中，每个公民个体都可以完全独立地做出决定，不受任何外界权力特别是公共权力的制约和影响，不必被迫接受不感兴趣的信息或他人强加的观点，空间和时间对个体的限制逐渐削弱。公民独立自主的参与公共政策对公民来说是一种民主政治素养的训练，有助于培养维护公共利益的公民精神和独立的政治人格，提升公民整体政治修养，将民主参与的理念植根人心，改变长期植根于中国民众内心的臣民政治心理，在全社会形成参与型的政治文化。